《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》解读与浅析

2024年8月5日，，，，《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（以下简称《意见》）印发。。《意见》全面部署推开全域土地综合整治工作，，，明确了总体要求、、
、实施路径
、
、实施内容和实施保障，，，，旨在深入贯彻习近平总书记关于浙江“千万工程”重要指示精神，，，认真落实党的二十届三中全会关于完善城乡融合发展体制机制、、、深化土地制度改革的决策部署。
。
。 

一、、、
、实施背景

2003年6月，，，在时任浙江省委书记习近平同志的倡导和主持下，，，，以农村生产、、、生活、、生态的“三生”环境改善为重点，，，
，浙江在全省启动“千万工程”，，，，开启了以改善农村生态环境
、、、提高农民生活质量为核心的村庄整治建设大行动。。。。习近平总书记高度重视土地管理和土地整治工作，
，在浙江工作期间亲自决策、、、亲自部署推动“千万工程”，，，
，强调要贯穿生态理念
，，，对田、、水、
、、路、、林、、、村等进行综合整治，，，，从农村环境整治入手，，
，由点及面、
、、迭代升级。。。。20年持续努力造就了万千美丽乡村
，，，造福了万千农民群众，
，创造了推进乡村全面振兴的成功经验和实践范例
，，是浙江“绿水青山就是金山银山”理念在基层农村的成功实践。。

为深入贯彻习近平总书记关于浙江“千万工程”重要指示精神，，，认真落实党的二十届三中全会关于完善城乡融合发展体制机制、、
、深化土地制度改革的决策部署，
，在全面总结试点经验基础上，，自然资源部出台《意见》，，，，全面推开全域土地综合整治工作，，，并从总体要求、
、实施路径、、、实施内容及要求、、实施保障等方面作出安排部署。。。
。

土地综合整治作为“千万工程”迭代升级的重要平台和抓手，，
，
，系统解决钱从哪里来、、人往哪里去、、、地从哪里出的问题。。2019年
，，，，自然资源部部署开展全域土地综合整治试点
，，，，共指导25个省实施了356个以乡镇为单元的试点，，，各地自行开展了892个以乡镇为单元的试点。。。
。截至2023年底，，，全国1304个试点累计投入资金4488亿元，
，，，完成综合整治规模378万亩、、
、实现新增耕地47万亩、、、、减少建设用地12万亩，
，，在组织模式、、规划衔接
、、实施管理、、、、竣工验收、、后期管护、、
、、资金保障等方面，，形成了一系列可推广、、可复制的宝贵经验。。。。

二、、
、、全域土地整治的作用

充分发挥全域土地综合整治的平台作用，，
，依据国土空间规划，，，
，以县域为统筹单元、、以乡镇为基本实施单元，，
，综合运用耕地占补平衡、、、城乡建设用地增减挂钩、、农村集体经营性建设用地入市等政策工具
，，，，促进城乡要素平等交换、、
、、双向流动
，，
，，优化农村地区国土空间布局，
，，改善农村生态环境和农民生产生活条件
，，，，助推农村一二三产业融合发展和城乡融合发展，
，
，助力建设宜居宜业和美乡村。。。。

三、、、、全域土地整治的实施内容

1. 推动农用地集中连片整治，，规范耕地和永久基本农田调整

聚焦农业现代化发展需要，，统筹实施农用地相对集中连片整治
、、、质量提升和生态化改造，，，，推进耕地逐步下山，，果树苗木上山，，，，河湖内耕地调出，，，推动实现布局优化。。。涉及永久基本农田的，，调整规模不超过划定的5%。。。。对于城镇开发边界围合范围内的予以保留，，，对于零星破碎不便耕种的，，由省级自然资源主管部门实地踏勘后出具论证意见
，，
，并进行必要性和合理性分析，，，优先在城镇开发边界围合范围内补划
；确需调出的
，，，应保证城镇开发边界规模和扩展倍数不扩大。。
。

2. 实施建设用地整理
，，，有序盘活闲置低效建设用地

聚焦宜居宜业和美乡村建设需要，，
，，统筹开展农村零散、、闲置
、、、低效建设用地整理盘活，，，提升土地资源配置资源和节约集约利用水平
。
。。。整治区域内可将拆旧地块作为一个整体，，
，按照增减挂钩项目相关规定打包审批、、统筹实施，，
，，产生的指标统筹使用
，，，确有节余的可纳入省级管理平台在省域范围内调剂；按照国家统一部署开展农村集体经营性建设用地入市工作的，，，，可结合整治工作将零星
、
、
、插花的小块存量集体建设用地整治归并为大块宗地，，，，依据国土空间规划属于经营性用途的允许入市。。。

3. 保护修复自然生态本底，，，严守生态保护红线

适应美丽乡村建设需要，，统筹推进农村地区山水林田湖草沙一体化保护和修复，，，，协同推进农村人居环境整治，，支持生态保护红线内零星耕地、、、、永久基本农田
、、、、建设用地逐步退出并恢复为生态功能用地，，其中符合相关规定的可用于建设指标异地交易，
，并对于调出的用地及时进行生态修复。。。

4. 充分发挥平台作用
，，结合实际丰富整治内容

强调因地制宜，
，，，注重挖掘当地农耕文明元素和乡村民居特色
，，，
，传承保护历史文化，，发挥资源禀赋优势，，，强化乡村产业建设导入，
，，推动乡村产业提质升级，，，，盘活闲置空间。
。。
。鼓励结合全域土地综合整治开展低效用地再开发。
。。。

四、、
、
、全域土地综合整治工作开展的路径

“省级总体部署”。。坚持“省负总责”，，，由省级自然资源主管部门结合本地实际制定实施意见或管理办法，，遵循“上下结合
，，，，以下为主”的原则，，
，，充分尊重基层和群众意见，，，稳妥有序开展。。
。。

“县域统筹谋划”。。以县域为统筹单元
，，综合研判本地区资源禀赋
、、、现状问题、、实际诉求和实施能力，，，，合理划分实施单元，，，，成熟一个、
、实施一个
。。。。在划分实施单元时，，，
，原则上应以一个乡镇为实施单元，，，，考虑到资源禀赋、、
、、功能互补及小流域等自然地理单元的现实需求
，，，，允许条件成熟的地区结合实际探索开展跨乡镇整治。
。

“制定实施方案”
。。在科学确定整治区域基础上，，组织编制实施方案，，，，确定整治目标、、任务、、、项目安排、、、空间布局和实施时序
。。。。从尊重群众意愿考虑，，要求先后两次充分征求意见，，取得群众支持；从适度简化流程考虑，
，，，支持将涉及“三区三线”局部优化、、、、零星分散低效用地整合、、城乡建设用地增减挂钩
、、土地权属调整等相关内容统一纳入实施方案，，，，一并报批
；从稳妥有序推开考虑，，要求实施方案由省级自然资源主管部门批准。。

“规范项目实施”。。应依法依规开展立项、、
、、实施、、验收和后期管护等各环节工作，
，
，鼓励地方结合实际探索“多审合一“制度。。考虑到整治中部分土地利用方式发生改变，，涉及群众的应稳妥做好权属调整、、地籍调查和确权登记工作
。。。。注意落实后期管护责任，，，确保发挥长期效益。。。。

五、、
、、结语

全域土地综合整治是农村土地制度改革的有力抓手，
，是自然资源部落实二十届三中全会相关改革部署的重要举措
，，
，，也是一项政策性强、、、、涉及面广
、、、社会关注度高的系统工程。。
。。也将推动全域土地综合整治工作取得实实在在的成效，
，
，，为和美乡村建设蓄势赋能，
，，进一步增强乡村全面振兴的动力与活力
。。

注
：本文部分内容来自于公众号“自然资源部”。。