关于运用政策性银行贷款参与全域土地综合整治的思考

前言

在新发展阶段国土空间治理体系建设背景下
，，
，，全域土地综合整治已成为实现乡村振兴和生态文明建设的重要抓手。
。。。作为“全域”实施的重要金融工具，，，，政策性银行贷款在推动项目实施和赋能“百千万工程”建设发挥着重要的作用，，，，但同时也面临诸多深层次挑战。。。

一、、、政策背景

2024年自然资源部印发《全域土地综合整治实施指南（试行）》（自然资办发〔2024〕57号），，，要求通过政策性金融工具破解资金瓶颈。。2025年中央一号文件进一步提出“创新乡村振兴投融资机制”
，，，推动金融机构加大对土地整治领域的支持力度。。。。

2025年政策性银行（农发行、、、国开行）将全域土地综合整治列为重点支持领域。。。农发行单列1600亿元专项额度，，重点投向农用地提质（如高标准农田建设）、、建设用地增效（如城中村改造）和生态修复三大领域；国开行则通过“55311”专项工程，，将农业农村基础设施（含土地整治）纳入五大基建领域，，提供超长期信贷支持；陕西省等地方政府联合银行出台专项政策，，，，明确耕地集中连片整治、、、生态修复类项目的优先支持地位
。。
。。

二、、核心优势

（一）资金供给，
，，，精准匹配项目核心需求

全域国土综合整治涉及土地整理、
、
、、生态修复、、产业配套
、、、基础设施建设等多环节，，，具有投资规模大、、
、、资金回收周期长、、直接经济效益低的特点。
。。
。而政策性银行是全域土地综合整治的重要支撑力量
，，其核心优势首先体现在资金供给的精准匹配上。。。。针对整治项目投资规模大、、、、周期长、、、、直接收益低的特点
，，，，政策性银行能提供长期低成本资金，，
，，覆盖项目全流程需求，，，，还可设计灵活还款机制，，，缓解地方短期偿债压力，，有效弥补商业银行信贷逻辑与项目需求的错配问题。。。

（二）政策协同
，，，战略导向更契合

政策性银行在政策协同与风险承受上展现出独特价值。。。一方面，，其业务定位与国家战略深度绑定
，，，，能衔接乡村振兴
、
、生态文明建设等政策方向
，，，协助地方打通跨部门审批环节，，保障项目贴合国家目标推进；另一方面，，，凭借更高的风险容忍度和创新的风险共担模式，
，
，可覆盖大量公益性、、、、收益不确定的项目，
，填补市场化金融机构不愿介入的空白，
，
，为生态脆弱区修复、、农村基建完善等项目提供保障。。。。

三、、存在问题

尽管政策性银行凭借资金、、、政策等优势，，，成为全域土地综合整治的重要推动力量
，，
，但在实践过程中，，受项目特性、、、外部环境、
、
、自身机制等多重因素影响，
，
，仍面临一系列亟待解决的问题，，
，这些问题不仅制约着政策性银行作用的充分发挥，，
，也对整治项目的推进效率和质量产生影响。。

（一）项目收益评估难，，资金回收风险高

全域土地综合整治项目的收益具有“间接性、
、长期性、、不确定性”三大特征，
，，，这给政策性银行的收益评估和资金回收带来巨大挑战
。。一方面，，，项目的核心收益多来自土地指标交易、、生态补偿、、、
、乡村产业增值等，，，，但这些收益的实现高度依赖政策导向和市场环境。。而产业收益如乡村产业培育（如特色种植、、乡村旅游）需3-5年甚至更长时间才能产生稳定收益，，且受自然灾害、、市场需求波动等因素影响，
，，收益稳定性极差。。。。另一方面，，政策性银行目前缺乏针对这类项目的收益评估体系，，，
，多数时候仍沿用传统基建项目的评估逻辑
，，难以准确测算项目的长期社会、、、生态效益转化为经济收益的比例，，，导致部分项目出现“评估收益与实际收益偏差大”的情况
，，，进而增加资金回收风险
。。。。

（二）协同机制不健全，，，，项目推进效率低

全域土地综合整治常涉及跨部门和“政-企-银”多方协作
，，政策性银行作为金融机构，
，缺乏对地方政府的协调权限，，，难以推动多方达成一致，
，，，导致项目陷入“拉锯战”，，，严重延误项目进度。。一方面，，地方政府的“短期政绩诉求”与企业的“长期收益诉求”冲突。。。。地方政府往往希望快速完成土地平整
、、、生态景观建设等“可视化成果”，，以匹配短期政绩目标，，而企业投资方更关注整治后土地的产业适配性，，需长期投入培育收益
。。。另一方面
，，，，当项目遇到跨部门、
、、跨主体分歧时，，需由地方政府分管领导临时召集会议，，，无明确协作流程，，，
，政策性银行只能反复上门沟通。
。。

（三）专业能力与项目需求不匹配，，，“融智”服务深度不足

全域土地综合整治涉及国土空间规划、、、、生态修复技术、
、产业导入运营等多领域专业知识，，，虽然政策性银行提出“融资+融智”一体化服务，，但当前其专业能力仍难以满足项目的复杂需求，，，，主要体现在两个方面：一是专业人才储备不足，，，，政策性银行现有团队以金融、、、、信贷人才为主
，，，缺乏熟悉国土空间规划
、、生态修复技术的专业人员，
，，在协助地方政府制定整治方案时
，，
，往往只能依赖第三方机构，，
，自身难以对方案的科学性、、
、、可行性进行独立判断，，，
，导致部分项目出现“规划与实际脱节”的问题；二是“融智”服务缺乏针对性，
，目前政策性银行提供的“融智”支持多为通用模板（如可行性研究报告框架），，
，未结合不同区域的资源禀赋、、、、产业基础进行个性化设计。。

结语

运用政策性银行贷款参与全域国土综合整治
，，，本质是“国家战略、
、市场需求
、、、银行职能”三者的协同共振。。。其核心任务将成为“撬动多元主体参与的支点”，，，既让政府的政策目标落地
，，，，也让社会资本获得合理回报，
，更让自身在服务国家战略中实现可持续发展。。。。推动这项工程从“政府主导”走向“政府引导、、市场运作、
、、社会参与”的良性发展格局，，，最终实现“生态美、、、产业兴、
、百姓富”的综合目标。。。